Écoconditionnalité

• Qu'est-ce que l'écoconditionnalité?
• Critères environnementaux visés
• Système de contrôle des exigences environnementales et application des pénalités financières
• Implantation de l’écoconditionnalité en agriculture au Québec
• Application de l’écoconditionnalité en agriculture au Québec

Qu'est-ce que l'écoconditionnalité?

L’expression « écoconditionnalité » est un dérivé du terme « conditionnalité » qui, lorsqu’on l’applique à un contexte environnemental, hérite du préfixe éco. C’est au cours des années 80 que le concept de conditionnalité a été appliqué pour la première fois dans la sphère environnementale, par l’inclusion d’exigences environnementales dans l’attribution de l’aide financière gouvernementale.

L’écoconditionnalité est donc un mécanisme qui lie le financement public des entreprises au respect de l’environnement. S’appuyant sur le principe du pollueur-payeur, elle permet de s’assurer de la performance environnementale des entreprises et de la cohérence des actions gouvernementales en matière de finances publiques.

Un programme de financement qui intègre une mesure d’écoconditionnalité doit satisfaire aux conditions suivantes :

• Avoir un objectif principal qui n’est pas de nature environnementale;
• Soutenir une activité économique ou une activité de développement;
• Offrir une aide directe aux entreprises ou aux autres entités d’un secteur d’activité;
• Subordonner en totalité ou en partie le versement de l’aide financière au respect d’au moins un critère environnemental réglementé ou non.

Critères environnementaux visés

Un programme de financement est écoconditionnel lorsqu’il est subordonné à un critère environnemental. Ce critère peut être issu de lois et de règlements, mais il peut aussi provenir de stratégies ou de politiques gouvernementales prescrivant de bonnes pratiques environnementales ou établissant des cibles précises à atteindre en matière d’utilisation ou de gestion des ressources.

Les objectifs environnementaux varient en fonction des risques environnementaux propres à un territoire et visent notamment la conservation des sols, la protection des paysages culturels, celle des habitats naturels ou celle de la qualité de l’eau.

Système de contrôle des exigences environnementales et application des pénalités financières

Afin d’assurer la conditionnalité de l’aide financière gouvernementale, une vérification de l’atteinte des critères environnementaux doit être opérée selon un système de contrôle établi. L’organisme responsable du contrôle doit généralement définir un indice de risque permettant de sélectionner un échantillon d’entreprises à contrôler. Cet indice peut être basé sur plusieurs critères (risque de non-conformité, plaintes déposées, niveau et type de paiement, infractions antérieures, etc.).

Le contrôle de la conformité des entreprises sélectionnées nécessite parfois la collaboration de plusieurs entités représentant divers domaines d’expertises. L’organisation responsable du contrôle peut être celle qui administre les programmes d’aide financière ou celle qui est responsable du secteur d’activité visé par la mesure d’écoconditionnalité.

Les sanctions ou pénalités financières sont fréquemment modulées en fonction de la gravité, de l’étendue, de la persistance ou de la répétition des infractions.

En France, par exemple, les exigences liées à la conditionnalité sont révisées chaque année. Elles touchent notamment la protection de l’environnement, le respect du bien-être des animaux, la santé des productions animales et l’utilisation des produits phytosanitaires. Les opérations de contrôle impliquent plusieurs organismes, mais le tout est coordonné par la Direction départementale des territoires (DDT). Cette dernière détermine le nombre d’exploitations à contrôler. De plus, elle rédige la synthèse des différents rapports de contrôle en récapitulant l’ensemble des constats dont l’exploitation fait l’objet et calcule, le cas échéant, le taux de réduction susceptible d’affecter les montants de l’aide assujettie à la conditionnalité. Un refus de contrôle implique la suppression de la totalité de l’aide assujettie à la conditionnalité (l'année du contrôle). Le taux de réduction de l’aide est calculé à l’aide d’un système de points attribués à chaque infraction. Certaines anomalies de faible importance et sans incidence directe sur la santé humaine et animale peuvent être remises en conformité selon des modalités et des délais précisés dans des fiches techniques. Ces anomalies sont qualifiées de « mineures ».

En 2015, le « système d’alerte précoce » est introduit pour remplacer celui des « anomalies mineures ». Dans le cas d’une anomalie mineure (n’ayant pas de conséquences sur la santé humaine ou animale, par exemple) qui peut être corrigée rapidement, l’exploitant ne sera pas sanctionné pour cette anomalie dans le cadre de la campagne considérée. Cependant, une sanction sera appliquée si, lors d’un contrôle ultérieur réalisé au cours des deux années suivantes, on ne constate pas de retour à la conformité dans les délais prévus. La sanction sera alors appliquée relativement à la campagne au cours de laquelle l’anomalie a été constatée.

Lorsque l’exploitant corrige l’anomalie dans les délais prescrits et que ce retour à la conformité est confirmé par l'organisme de contrôle, l’anomalie n'est pas retenue pour le calcul des réductions liées à la conditionnalité. Enfin, l'observation d'une ou de plusieurs anomalies qualifiées d’« intentionnelles » ou de « graves » entraîne la réduction d'au moins 20 % du montant de l’aide.

En Suisse, l’écoconditionnalité est appliquée depuis 1999. Les exigences ont évolué au fil des années et touchent autant la protection de l’environnement que le respect du bien-être animal. L’Office fédéral de l'agriculture et les organisations cantonales, ou encore des organisations extérieures spécialement accréditées pour la vérification, sont chargés du contrôle. En 2015, pour avoir droit aux paiements directs, les agriculteurs doivent prouver qu’ils respectent les prestations écologiques requises (PER) sur l’ensemble de leurs exploitations. S’ils ne le prouvent pas, les contributions à la surface sont réduites conformément aux dispositions cantonales. Dans certains cas, l’aide peut faire l’objet d’une réduction pouvant aller jusqu’à 25 % ou être totalement supprimée, en fonction des exigences qui ne sont pas respectées. Il revient à l’exploitant agricole qui demande des paiements directs généraux de démontrer aux autorités compétentes qu’il respecte les exigences liées aux PER. Toutes les exploitations qui font la demande de contributions pour la première fois, toutes les exploitations de la part desquelles des manquements ont été constatés lors de contrôles effectués l’année précédente et au moins 30 % d’autres exploitations choisies au hasard sont contrôlées annuellement.

Du côté des États-Unis, les dispositions relatives à l’écoconditionnalité ont été adoptées dans le cadre de la loi relative à l’agriculture de 1985 et reconduites dans celle de 2014. Les mesures d’écoconditionnalité portent sur la conservation des sols (terres sujettes à l’érosion et protection des milieux humides). C’est le ministère fédéral de l'Agriculture (USDA) qui est responsable de l'approbation des plans de conservation des sols. Le contrôle est déterminé à partir d’une combinaison de vérifications aléatoires et ciblées des fermes bénéficiant des programmes de soutien (terres sujettes à l'érosion et milieux humides). Environ 5 % du territoire soumis à l'écoconditionnalité est révisé chaque année. Les producteurs agricoles qui ne respectent pas les exigences de conditionnalité se voient privés de la majorité de l’aide fédérale, y compris des programmes de soutien touchant à la conservation des sols et des programmes d’assurance récolte.

Implantation de l’écoconditionnalité en agriculture au Québec

L’écoconditionnalité s’implante véritablement au Québec en 2004, à travers les orientations gouvernementales sur le développement durable de la production porcine. Ces orientations s’inspiraient des recommandations du rapport du Bureau d’audiences publiques sur l’environnement (BAPE, 2003) portant sur le développement durable de la production porcine au Québec et tenaient compte des recommandations du rapport sur la mise en œuvre de l’écoconditionnalité dans le secteur agricole, du sous-comité de travail (2001-2003) chargé de l’action 40 du Plan d’action 1998-2005 « Un environnement à valoriser ».

Le gouvernement du Québec a notamment retenu cette double définition de l’écoconditionnalité :

• « Un instrument économique de mise en conformité qui consiste à subordonner à des critères environnementaux (ou à l’observation d’exigences à caractère environnemental) l’accès à divers programmes gouvernementaux de soutien financier afin d’influencer le plus efficacement possible le comportement des producteurs agricoles »;
• « Un instrument d’administration publique qui consiste à assurer la cohérence et la coordination des actions gouvernementales en matière environnementale, une saine gestion des fonds publics et un suivi du respect de la législation environnementale ».

Application de l’écoconditionnalité en agriculture au Québec

Plusieurs programmes de soutien et de financement de l’agriculture sont conditionnels à la transmission d’un bilan de phosphore équilibré au Ministère.

Le Ministère assure le contrôle de la conformité, alors que le ministère de l’Agriculture, des Pêcheries et de l’Alimentation et La Financière agricole du Québec se chargent d’administrer les pénalités financières. Ces deux organisations appliquent un système de pénalités modulées en fonction de la gravité et de la récurrence des infractions environnementales. Le tableau ci-dessous donne la liste des programmes agricoles de soutien et de financement qui intègrent cette mesure d’écoconditionnalité.

Tableau I : Liste des programmes qui intègrent la mesure d’écoconditionnalité relative au bilan de phosphore

Source : Données compilées par la Direction des politiques agroenvironnementales du Ministère